Хэвлэл мэдээлэл ил тод засаглалын тєлєє
/ 2004-2005/

Ерєнхийлєгчийн сонгууль
/ 2005/

Хараат бус хэвлэл мэдээлэл

Хэвлэл мэдээлэл ил тод засаглалын тєлєє 2004 он

Коррупцийн шинж байдал

Тєрийн хvнд суртлын аппарат нь олон тvмний тєлєє ажиллахаар зориулагдсан байдаг. Гэтэл хvнд суртлын аппарат бий болмогцоо єєртєє бие даасан сэтгэл зvйн оршихуйг бvрдvvлж олон тvмнийг єєрийн дайман мэт vзэж эхэлдэг.
Брукс Аткинсон, “9-р сарын 9“, Нарыг нэгэнтээ тойрохуй (1951 он)

Коррупцийг тодорхойлохдоо “Итгэл vзvvлж олгосон эрх мэдлийг амин хувийн ашиг сонирхолл урвуулан ашиглах” гэж томъёолсон байдаг боловч бас тvvнийг арай єєрєєр тухайлбал, “алд бие” хэмээх зарчимд vл тохирох байдал гэж тайлбарлаж болох юм. “Алд бие” зарчмаар бол, элдийн засгийн шийдвэр гаргахад хувийн буюу гэр бvлийн харилцаа /хувийн эдийн засгийн тєлєєлєл болон тєр засгийн албан тушаалтан аль нь ч бай/ ямар ч vvрэг гvйцэтгэх ёсгvй.

“Алд бие” зарчим нэгэнт зєрчигдєж, хувийн харилцааны vндсэн дээр асуудалд ялгавартай хандсан бол ихэнхдээ коррупци бий болдог. Ашиг сонирхлын зєрчил болон тєрєл садны холбоо vvний жишээ. Аливаа байгууллагын vр ашигтай ажиллах vндэс нь “алд бие” зарчим гэж vздэг.

Тэр болгон тунхаглагддаггvй боловч онолын vvднээс тєрийн байгууллагын vvрэг ролийн vндсэн ойлголт нь тєрийн албан тушаалтан (бодлого тодорхойлогч, тєрийн албан хаагчид аль аль нь) нийгмийн сайн сайхны тєлєє ажиллахдаа мэдлэг чадвартай, тєвийг сахисан, хувь хvний байр сууринаас ханддаггvй байх явдал юм. Гэтэл тэд тийм байж чаддаг уу? Нийгмийн сайн сайхны тєлєє ажиллахыг тэд хэрхэн ойлгодог юм бэ? Тэд єєрсдєє юуг “коррупц” гэж vздэг юм бэ? Тэд коррупцийн эсрэг vйлдэл хийх хvсэл эрмэлзлээ хэрхэн ойлгодог вэ? Ийм асуултуудыг тавих нь маш ховор байдаг.

1994 онд Австралийн Нью Сауф Уэйлс муж улсын Коррупцтай Тэмцэх Хараат бус Комисс томоохон судалгаа явуулжээ. Тэр нь тєрийн албан хаагчид ямар vйлдлийг коррупц гэж vздэг болон тvvний эсрэг арга хэмжээ авахад юу саад болдгийг тодорхойлох зорилготой байжээ. Судалгааны явцад тєрийн албан хаагчдын дунд санал асуулга явуулж, 12 зохиомжийн талаар дараах vзvvлэлтээр байр суурийг нь асуусан байна. Vvнд:

- Тухайн vйлдэл хийх хvсэл
- Тухайн vйлдлийн хор уршиг
- Тухайн vйлдлийг зєвтгєх тал нь юу байв
- Тухайн vйлдлийн мєрєєр юу хийх вэ

Тvvнээс гадна дээрх 12 зохиомжийг санал асуулгад оролцогчид хэр зєвшєєрч байгаа эсэхийг давхар асуужээ.

Тухайн vйлдлийг “коррупц” мєн эсэх дээр санал асуулгад оролцсон хувь хvмvvсийн байр суурь ихээхэн зєрєєтэй байв. “Коррупцийг багасгахыг хvсэж байгаа хэн боловч мэдвэл зохих нэг зvйл бол, аль нэгэн тєрийн албан хаагчийн “коррупц” гэж ойлгодог зvйлийг єєр нэг нь зєвшєєрєхгvй байж болох юм” гэсэн дvгнэлт судалгаанаас гарсан байна. Нэгдмэл ойлголт байдаггvй байдал нь коррупцтай тэмцэхэд давхар бэрхшээл болдог.

Судалгаанаас харахад, коррупцийн vйлдлийн эсрэг арга хэмжээ авах хvсэл эрмэлзэл нь хэд хэдэн хvчин зvйлээс хамааралтай байна. Vvнд: эсрэг арга хэмжээнд єртєх хvнтэй ямар харилцаатай, vйлдэл нь хэр зэрэг хор хєнєєлтэй байсан, хvсэх, зєвтгєх шалтгаан байв уу зэрэг багтана. Эсрэг арга хэмжээ авах хvсэл эрмэлзлийг багасгадаг хvчин зvйлvvдэд:

- Тухайн нєхцєл байдлаас болж тухайн vйлдлийг зєвтгєх тал байсан
- Коррупцийг яах ч арга байхгvй тул тvvний талаар мэдээлэх нь утгагvй
- Тухайн vйлдэл бол коррупци биш гэж бодох
- Хувь хvмvvсийн хоорондын болон мэргэжлийн харилцаагаа муутгахаас айх
- Байгууллага дотроо ач холбогдол багатай албан тушаал эзэлдэг.
- Тухайн ажилтан єєрийгєє дээд албан тушаалтантайгаа тодорхой харилцаанд байдаг гэж тєсєєлєх
- Хангалттай баримт нотолгоо байхгvй гэж vзсэнээс зэрэг орно.

Иймээс, коррупцитай тэмцэх аливаа даацтай ажил нь олонг тvмнээс сонгогдсон болон томилогдсон албан тушаалтнууд авилгалыг єєрсдєє хэрхэн vзэж байгаагаас эхлэх ёстйо. Vvнд зохистой vйл ажиллагааны хязгаарыг мэдрvvлэх болон коррупцийн хор уршгийн талаар сайтар мэдvvлэх явдал чухал гэдэг нь Австралид хийгдсэн судалгаанаас харагдлаа.

ТИ-ын туршлагад vндэслэн 1995 онд хийсэн судалгаанаас vзвэл тєр засгийн хvрээн дэх коррупц нь хэлбэрийн хувьд болон хамрах хvрээгээрээ хєгжингvй болон хєгжиж буй оронд vндсэндээ адилхан байдаг ажээ. Энд засгийн газрын vйл ажиллагааны хvрээнд авилгалд хамгийн их єртємгий нь:

- Засгийн газар бараа бvтээгдэхvvн авах
- Газар хуваарилах
- Татвар хураалт
- Засгийн газрын томилгоо
- Орон нутгийн засаг захиргаа

Коррупцийн арга барилын хувьд ч гэсэн ихээхэн тєстэй.
- Найз нєхдийн харилцаа, танил тал, гэр бvлийн гишvvд ба тєрєл садан.
- Улс тєрийн компанит ажилд хандив єргєх зэргээр улс тєрийн коррупц
- Засгийн газрын гэрээт ажлаас (мєн гэрээнд зєвлєгєє єгєх) хувь хvртэх
- Хуурч мэхлэх бvх тєрлийн vйлдэл

Тєрийн алба хашиж буй хvмvvс (vvнд улс тєрчид болон сонгогдсон ба томилогдсон албан тушаалтан багтана) дараах vйлдлийг ихэнхдээ хийдэг. Vvнд:
- Сайд нар єєрсдийн эрх мэдлээ “худалдах”. Жишээ нь, Авралийн Нью Сауф Уэйлс мужийн Засан хvмvvжvvлэх яамны сайд шоронгоос хугацаанаасаа ємнє суллагдах хоригдлуудын нэрсийг хар тамхины наймаачдад худалдсанаас болж яллагдаж шоронд суусан байна.
- Засгийн газрын гэрээт ажлаас хувь хvртэх (энэ мєнгийг гадаадын банк дахь дансанд шилжvvлэх нь элбэг тохиолддог)
- Засгийн газрын гэрээлэгчид албан тушаалтнуудад “баяр талархлаа” хэт тансаг байдлаар илэрхийлэх, эсвэл гадаадын сургуульд суралцах хvvхдvvдийн зардлыг тєлєх
- Албан тушаалтнууд Засгийн газрын гэрээт ажлыг халхавч компаниудад юмуу “тvншvvддээ”, эсвэл шууд “зєвлєх” нэрээр єєрсдєдєє гэрээлэх
- Томилолтын зардлыг єєрсдєє єндєр тогтоож, улмаар томилолтын мєнгє авах зорилгоор хэрэг болгон гадаадад зорчих
- Улс тєрийн намууд эрх мэдлээ ашиглан засгийнгазрын гэрээт ажил єгсєний хариу болгож шан харамж (гадаадын бизнесээс ялангуяа) шан авдаг. Шан харамж нь тухайлсан “буяны байгууллага” буюу “эмнэлэг” гэх мэтэд “хандив тусламж” авч байгаа мэт гаднаасаа харагдаж болно. Жишээ нь, Кени улсад Кенията-гийн эрх барьсан жилvvдэд энэ дэглэмийнхэнтэй бизнес хийх хvсэлтэй хэн бvхэн “хандив тусламж”-аа ганцхан Зэвсэгт Хvчний Гатунду эмнэлэгт хvчээр єгдєг байсан юм. Энэ эмнэлгийг vнэхээр єгдєг байсан юм. Энэ эмнэлгийг vнэхээр ийм их мєнгє хєрєнгєєр дэмжих шаардлагатай байсан бол тэрээр сургалт явуулдаг томоохон тєв эмнэлэг болох байсан. Гэтэл дундаж нэгэн эмнэлэг хэвээрээ vлдсэн юм.
- Хахууль єгєхгvй бол єндєр татвар авна гэж татварын байцаагчид татвар тєлєгчдийг буюу импортлогчдыг дарамталж мєнгє салгах. Хахууль єгсєн тохиолдолд бараа бvтээгдэхvvнийг бодит хэмжээнээс хэт багаар vнэлэх юмуу барааг ямар ч татваргvй импортоор оруулах. Жишээ нь: Танзани улсад татварын орлого 1994-1995 онд огцом буурч байжээ. Итали улсад ийм тєрлийн хахууль мєн л єргєн дэлгэрсэн гэж ярьдаг. Тэндхийн татвар тєлєгчид, ялангуяа том компаниуд, “санхvvгийн цагдаа” нь тэднээс мєнгє татдаг гэж шvvмжилдэг боловч хууль бусаар татварын хєнгєлєлт эдэлсэнийхээ тєлєє хахууль єгдєггvй гэвэл эргэлзээтэй.
- Єєрсдєд нь хахууль єгєхгvй бол замын хєдєлгєєн зєрчсєн торгууль (хахууль нь торгуулиас хямд тусдаг) хvлээлгэнэ гэж дарамталдаг хууль сахиулагчид байдаг.
- Жолооны vнэмлэх олгох, худалдааны цэгийн зєвшєєрєл єгєх, иргэний vнэмлэх олгох зэрэг тєрийн vйлчилгээ эрхэлдэг ажилтнууд vйлчилгээг тvргэвчлэх, хvлээлгэхгvй байх нэрийдлээр мєнгє нэхдэг явдал бий. Жишээ нь, Латин Америкт, тєрийн байгууллагад “зуулчилдаг” бvхэл бvтэн мэргэжил бий болсон байна.
- Тєрийн байгууллагын удирдлага нь доод тушаалтнуудаасаа тогтсон хэмжээний мєнгийг долоо хоног буюу сар тутам цуглуулж єгєхийг шаарддаг явдал байдаг. Мексикийн нийслэл Мексико сити хотод эргvvлийн цагдаа нар унадаг машиндаа, албаны гар буундаа болон ажил хийж байгаадаа татвар тєлдєг. Эдгээр татварыг тээвэр, галт зэвсэг хариуцсан албан тушаалтан болон цагдаагийн дарга тус тус єєртєє авдаг жишиг тогтсон гэнэ.
- Цалингийн цэсэнд болон тэтгэврийнхний жагсаалтад байхгvй хvний нгэр оруулж “амьгvй албат” бий болгох юмуу тєрийн бvтцэд тєсвєєс хєрєнгє авдаг хуурамч байгууллагууд бий болгодог арга бий. Уганда улсад тєсвийн байгууллагын шинэчлэлийн явцад хийсэн гэнэтийн шалгалтаар болдит байдалд байхгvй цаасан дээр байгуулсан бvхэл бvтэн сургуулиудыг илрvvлж байсан байна. Хєрш зэргэлдээ Танзани улсад Вариоба комиссоос хийсэн шалгалтаар ийм тохиолдол мєн л олон гарчээ. Франц улс дээрх байдлаас ангид байж чадсангvй. Францын Армийн нягтлан хувьдаа мєнгє завших зорилгоор хийсвэр анги нэгтгэл бий болгож байв.

Авилгалын олон хэлбэрvvд зєвхєн аль нэг оронд хамаардаггvй. Хятад улсад хvнд сурталтнууд “захиргааны эрх мэдлээ арилжааны хэрэгсэл болгосон” байдаг бол Европт улс тєрийн намууд нь засгийн газрын захиалгат ажлаас томоохон хувь хvртдэг энэ хоёр агаар нэгэн юм. (Италидкоррупцтай тэмцэх “Цэвэр гар” хєтєлбєр хэрэгжиж эхэлснээс хойш зам тавих ажлын єртєг 20 гаруй хувиар буурсан байна). Швейцарын банканд улс тєрийн намуудыг хууль бусаар санхvvжvvлэх хахуулийн хєрєнгє байрлуулсан байдаг бєгєєд зарим таамаглалаар энэ мєнгєний зохих хувь хvмvvсийн халаасанд ордог гэнэ. Батлан хамгаалахын хэрэгцээнд зэвсэг худалдан авахад улс тєрийн намууд мєн хувь хvртдэг. Компаниуд, ялангуяа гадаадын компаниуд, тухайн улсад нєхєж баршгvй хохирол учруулсан хууль бус, шударга бус бизнес хийхийн тулд албан хаагчдыг дайлж, цайлж, зугаацуулан цэнгvvлж байдаг бєлгєє. Их Британид парламентын гишvvд нь ашиг сонирхлын зєрчилдєєний асуудалд олон удаа холбогдсоноос тэдний нэр хvнд ихэд унажээ. Засгийн газрын гишvvдэд хэр зэрэг итгэдэг талаар санал асуулгад “ерєнхийд нь итгэдэг” болон “тэд vнэнийг хэлдэг” vзvvлэлтээр тэд дєнгєж 11%-тай гарсан байна. Тэгэхэд багш болон эмч нар 84%, телевизийн мэдээ уншигч нар 72% vзvvлэлттэй байв. Сvvлийн 10 жилд Британий ихэнхи мэргэжлийн бvлгvvдийн нэр хvнд єссєн байхад сайд нар болон ер нь улс тєрчдийн тэртэй тэргvй муу нэр хvнд улам унажээ. Хэвлэлийн мэдээллээс vзэхэд 1993 онд хийсэн санал асуулгаас хойш Их Британид тогтвортой єссєн ганц зvйл бол олон нийт тєр засагтаа vл итгэх явдал юм.

Британий улс тєрчид эрvvгийн хэрэгт орооцолдсон гэхээсээ илvv асуудалд буруу хандсанаасаа ерєнхийдєє алдаж байсан. Гэтэл эх газрын Европт, тухайлбал Бельги, Итали, Австри, Франц, Испанид улс тєрчид нь эрvvгийн чанартай асуудалд холбогдон мєрдєгдєж, шийтгvvлж байна. АНУ-д олон тооны улс тєрчид байнга хэрэгт шалгагдаж байдаг. Австралид сайдууд нь шоронд орж, Шинэ Зеландад тєсвийн мєнгийг буруугаар ашигласан хэргээр Ерєнхий Аудитор нь хорих ялаар шийтгvvлж байжээ. Гэхдээ, ТИ-ийн 1995 оны судалгаагаар 41 улс орноос Шинэ Зеланд коррупцид хамгийн бага автсан гэсэн vнэлгээг олон улсын хэмжээнд бизнес эрхлэгчид єгчээ.

Коррупци хаана ч бий
Нэг зvйл тодорхой байна: Коррупцын асуудлаар хэн нэгний байр суурийг шvvмжлэх нь амаргvй хэрэг. Хамгийн бага коррупцтай улс орны нэг болох Сингапурт хvртэл бага хэмжээгээр ч гэсэн коррупци байж байна. Vvнээс хийх дvгнэлт бол: хамгийн цэвэрхэн засгийн газар ч гэсэн авилгалд автдаг учраас тvvний эсрэг байнга тэмцэх хэрэгтэй юм.

Хахуулийн тєрлvvд
Авилгалд хvргэдэг нєхцєл байдлын талаар єргєн хvрээнд нэгдмэл ойлголт байдаг. Гэхдээ коррупцтай амжилттай тэмцэх ажил тvvний vндсэн шалтгааныг тодорхойлохоос эхлэх ёстой. Бид хахууль єгєгч ямар ашиг сонирхлын хойноос хєєцєлдєж байгаа, коррупциас хэн хэрхэн хохирдог талаар ойлголттой байх хэрэгтэй. Дєрвєн бvлэг ерєнхий ойлголт байна. Vvнд:

1-р бvлэг. Хахуулийг (а) хязгаарлагдмал нєєцєєс хvртэх, эсвэл (б) тєлбєрєєс зайлсхийхийн тулд єгдєг.
2-р бvлэг. Хязгаарлагдмал бус ч гэсэн тєрийн албан тушаалтны мэдэлд байдаг нєєцєєс хvртэх (эсвэл тєлбєрєєс зайлсхийх)-ийн тулд хахууль єгдєг.

1-р ойлголтод албан тушаалтны аливаа шийдвэрийн vр дvнд хахууль єгєгч ашиг олж байхад єєр хэн нэгэн хохирч байдаг тохиолдлууд багтана. Жишээ нь: экспорт, импортын зєвшєєрєл авах, валютын арилжаа эрхлэх эрх, засгийн газрын гэрээт ажил, газрын тос буюу єєр ашигт малтмал олборлох зєвшєєрєл, улсын мэдлийн газар хуваарилах, аж ахуйн нэгжийг хувьчлах, тєрийн мэдэлд байгаа хязгаарлагдмал vндсэн хєрєнгєєс авах, лицензийн тоо хязгаарлагдмал байгаа тохиолдолд бизнесс эрхлэх зєвшєєрєл авах, нийтийн зориулалттай vйлчилгээнд хамрагдах /жишээ нь, нийтийн эзэмшлийн байр авах/, улсын татаасанд хамрагдах, бизнесээ цагдаагийн єндєржvvлсэн хvчээр хамгаалуулах г.м. байдаг. Дээрх тохиолдолд хахуульдагчдын хооронд єрсєлдєєн байж болох бєгєєд улс тєрчид болон албан тушаалтнууд vvнийг ашигладгаас гадна єрсєлдєєнийг албаар бий болгодог. Тєрийн албан хаагчдад тодорхой хєтєлбєр боловсруулах эрх мэдэл нь байгаа цагт тэд хувийн ашиг сонирхлын vvднээс хомсдол бий болгох буюу байгаа нєєц бололцооноос хэтрvvлэн хуваарилалт хийж болдог.

2-р ойлголтын жишээнvvд: татварын орлогын хэмжээг хатуу тогтоогоогvй тохиолдолд авах татварыг багасгах юмуу нэмэгдvvлэх, гаалийн татвараас чєлєєлєх, vнийн хяналтаас зайлсхийх, лиценз, зєвшєєрлийг зєвхєн “шаардлага хангасан” хvмvvст л олгох, олон нийтэд зориулсан vйлчилгээ авах, тєрийн албанд орох, хуулийн хариуцлагаас мултрах (ялангуяа хохирогчгvй хэрэг болон цагаан захтны хэрэг), барилгын зєвшєєрєл олгох зєвлєл, аюулгvй байдлын буюу байгаль хамгааллын стандартыг хангалтгvй мєрдєх. Дээрх vйлдлvvдэд албан тушаалтны хvнд суртал нь ихэнхдээ хахуульд хvргэдэг. Бизнесийг сvрдvvлэхийн тулд цагдаа эрvvгийн элементэд мєнгє тєлєєд, эргээд тэр л бизнесийнхнийг хамгаалж байна гэж тэднээс мєнгє авах тохиодол байж болох юм. Vvнтэй тєстэйгээр, улс тєрчид шинэ тєрлийн татвар, тєлбєр бий болгосон хууль гаргана гэдгээр сvрдvvлэх буюу хахууль авсныхаа хариуд тусгай хєнгєлєлт vзvvлэх явдал байж болно.

3-р ойлголт ямар нэг шууд ашиг хонжоо олох гэхээсээ илvv дээрх хоёр бvлэг vйлдлvvдтэй холбоотой vйлчилгээ авах зорилгыг агуулдаг. Жишээ нь: гэрээнvvдийн талаар дотоод мэдээлэл олж авах (тухайлбал, Сингапураас экспорт хийдэг корпорацмудыг хар дансанд оруулсан байсныг мэдэх зорилгоор эргээд корпорациуд Сингапурын засгийн газрын тvшмэдийг хахуульдаж байжээ). Мєн, албан vйлчилгээг тvргэтгэх, бичиг цаасны ажлыг багасгах зорилгоор хахуульддаг. Цагдаагийн шалгалтын талаар урьдчилан мэдэж гэнэтийн байдлаас сэргийлэх, эсвэл аудитын тайланг ашигтайгаар гаргуулж тєлєх татварын хэмжээг багасгах зэрэг зорилготой байдаг байна. Албан тушаалтнууд дээр дурдсан хахуулийг бий болгох нєхцєл байдлыг єєрсдєє бий болгох нь элбэг тохиолддог. Албан тушаалтнууд vйлчилгээний хугацааг хойшлуулах журам гаргах буюу єргєдєл, бvртгэлийн хатуу, уян хатан бус шаардлага тавьсан. Жишээ нь Орос улс байгаль хамгааллын чанга хуультай боловч байгаль орчны байдлаас нь харвал хууль хяналтын байгууллага нь байгалиа хамгаална гэхээсээ илvv хуулийн шаардлага хангаагvй гэдэг vндэслэлээр хахууль авах бололцоог албан тушаалтнуудад гаргаж єгч байна.

4-р ойлголт нь 1-р ойлголтын нэгэн адил хожигч, хохирогчтой байдаг. Жишээ нь, хууль бус бизнес эрхэлж байгаа нэгэн єєрийн єрсєлдєгчдийг цагдаад барьж єгєхийн тулд хахууль єгч болох юм. Хууль ёсны бизнес эрхлэгчдийн хувьд бол албан тушаалтанд хахууль єгч єрсєлдєгчєє хvнд суртлын дvрэм, журмын дарамтад унагах буюу ирээдvйн єрсєлдєгчдєд нь бизнес эрхлэх зєвшєєрєл олгуулахгvй байж болох юм. Жишээ нь: Австралийн Куинслэндийн цагдаагийн дарга нь хууль бусаар мєрийтэй тоглоом эрхлэгчдээс хахууль авсныхаа дараа энэ тєрлийн бизнесийг хэрхэвч хуульчилж болохгvй тухай илтгэлийг засгийн газарт єгч байжээ.

Шууд хохирогчтой 1-р болон 4-р ойлголтуудын хувьд болзошгvй хахууль єгєгчид хэрхэн зохион байгуулагдсаныг ойлгох нь авилгалын цар хvрээ болон давамгайллыг тодохойлоход хэрэгтэй байж болох юм. Ашиг хонжоо ологчдын тоо цєєн байгаа тохиолдолд тэд хээл хахуульд санаа зоволтгvй зах зээлийг хоорондоо хувааж аваад нэгдмэл фронт маягаар албан тушаалтнуудтай харьцаж болох юм. Коррупцийг vгvй болгосноор бvх асуудлыг шийдэхгvй гэдгийг дээрх жишээ харуулж байна. Vйлдвэрлэлийг монопольчлох явдлыг дэмжсэн бодлогоор коррупцийг багасгаж болох боловч ингэснээр нийгэмд эерэг тал багатай. Харин, тєрийн албан хаагчдад хэсэг нь оногддог ашиг хонжоо тэр чигээрээ монополь компаниудын халаасанд ордог. Ингээд зогсохгvй, эдгээр компаниуд нь гадаадынх бєгєєд орлогоо єєрийн улсад оруулдаг буюу олон улсын гэмт хэргийн бvлэглэлvvд бол ашиг орлого тухайн улсаас гадагш гардаг. Иймээс коррупц єєрєє асуудлын гол биш.